Новости

30.07.2013 / Общественное мнение о проекте ФЗ «О добровольчестве (волонтерстве)»
Рекомендации
Комиссии Общественной палаты РФ по развитию благотворительности и волонтерства, подготовленные по результатам
Круглого стола на тему «Последние законодательные инициативы в сфере регулирования гражданского общества, благотворительности и волонтерства»
25 июля 2013 года

Участники Круглого стола, организованного совместно Комиссией Общественной палаты Российской Федерации по развитию благотворительности и волонтерства и Некоммерческим партнерством «Юристы за гражданское общество», обсудили последние и планируемые изменения законодательства в сфере регулирования гражданского общества, благотворительности и волонтерства, их влияние на развитие сектора.
Особое внимание участники Круглого стола уделили проекту федерального закона «О добровольчестве (волонтерстве)» № 300326-6, внесенному на рассмотрение Государственной Думы 21 июня 2013 года (далее - Законопроект).
Участники Круглого стола отмечают, что ряд вопросов в сфере регулирования Законопроекта требуетдополнительной правовой регламентации. Вместе с тем рассматриваемый Законопроект направлен на очень узкий аспект регулирования добровольческой (волонтерской) деятельности. Законопроект исключает из предмета регулирования (ч.3 ст. 1) деятельность, направленную на поддержку общественных объединений и ассоциаций, политических партий, корпоративное добровольчество, отдельные добровольческие акции, осуществляемые на основе семейных, дружеских и добрососедских отношений, фактически сводя предмет регулирования лишь к добровольческому труду, инициатором и организатором которого выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления. Законопроект направлен фактически на огосударствление системы добровольчества (волонтерства). Таким образом, его принятие не решит существующие в данной сфере проблемы, а может только увеличить их количество. Так, например, представители волонтерских организаций опасаются раскола волонтерского движения на «чужих» и «своих» в результате выборочного применения норм законодательства представителями региональных органов власти и местного самоуправления.
Замечания, высказанные участниками Круглого стола, разделились на три группы: процедурные, концептуальные и замечания к тексту (содержательные и юридико-технические).
В ходе обсуждения Законопроекта участники Круглого стола неоднократно обращали внимание на положения, реализация которых потребует бюджетных затрат, например на:
- разработку и реализацию государственных программ поддержки, стимулирования добровольческой (волонтерской) деятельности в Российской Федерации (см. п 2 ст. 12);
- финансирование на конкурсной основе добровольческих (волонтерских) программ (проектов) и добровольческих (волонтерских) акций добровольческих (волонтерских) организаций, осуществляемых в соответствии со статьей 15 Законопроекта (см. п. 4 ст. 11).
- мониторинг и анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей добровольческой (волонтерской) деятельности (см. п. 3 ст. 12);
- формирование механизмов продвижения и популяризации ценностей и практики добровольчества (волонтерства) в обществе (см. п.4 ст. 12);
- содействие развитию международного сотрудничества и обмен опытом в сфере добровольчества (волонтерства) (см. п.5 ст. 12);
- организацию информационной системы добровольчества (волонтерства) (см. п. 6 ст. 13);
Вместе с тем Законопроект не был направлен в Правительство Российской Федерации для получения заключения, вследствие чего дополнительные функции, которые будут возложены на органы исполнительной власти в случае принятия Законопроекта также не были с ними согласованы.
К концептуальным замечаниям можно отнести следующие.
Несмотря на то, что Законопроект, в отличие от ранее обсуждавшихся проектов, не ориентирован на создание единого закрытого реестра добровольцев (волонтеров), решение о создании и ведении информационных ресурсов, предусматривающих регистрацию добровольцев, выдачу идентификационного номера, отдано на откуп субъектам России. Это фактически означает, что каждый субъект РФ самостоятельно определяет наличие необходимости (возможности) ведения информационного ресурса. Законопроект не указывает, будет ли информационный ресурс открытым или закрытым, будет использоваться только органами власти или любыми лицами в субъекте, что позволяет субъекту самостоятельно определить порядок раскрытия информации о добровольцах (волонтерах).
Участники Круглого стола обеспокоены тем, чтоавторы законопроекта отвели информационному ресурсу функции практически единственного механизма учета и оценки деятельности волонтеров, что в случае егоотсутствия в субъекте лишает добровольца (волонтера) права на "внесение сведений об осуществленной им добровольческой (волонтерской) деятельности, месте и количестве часов ее осуществления, поощрениях, полученной им дополнительной подготовке, праве на получение мер поддержки и поощрения" (пп.7 ч.3 ст. 6). Реализация остальных прав, также заявленных в ч.3 ст. 6 Законопроекта, без регистрации на информационном портале, может быть поставлена под сомнение. В частности, получение рекомендательных писем, спецодежды, возмещения за проезд, получение государственных наград, наград субъектов и др. Можно предположить, что реестры все же будут вестись в субъектах, но без требований со стороны федерального закона об открытости данных о добровольцах и возможности СО НКО в субъекте пользоваться информационным ресурсом, реестры станут«списками для служебного пользования».
Огосударствление института добровольчества дает основание полагать, что законопроект все же нацелен на создание именно государственной системы добровольчества, в том числе включающей инструмент экономии бюджетных средств, что подчеркивается авторами Законопроекта в пояснительной записке к нему - "государство заинтересовано в развитии добровольческой (волонтерской) деятельности, .... и с точки зрения повышения экономического эффекта от добровольческого (волонтерского) труда".
Внимание участников Круглого стола привлекла часть 2 ст. 10 Законопроекта, указывающая на то, что «привлекать добровольцев (волонтеров) к проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального и федерального характера имеет право только организатор добровольческой (волонтерской) деятельности, являющийся органом государственной власти или органом местного самоуправления, а также организацией, привлекаемой в соответствии с законодательством Российской Федерации к ликвидации чрезвычайных ситуаций». Соответственно граждане желающие принять участие в тушении пожаров, ликвидации последствий наводнений не имеют права помогать пострадавшим без специального допуска со стороны органа власти, что серьезным образом снижает ценность законопроекта в плане развития добровольческого движения и укрепления традиций взаимопомощи в России.
Большие вопросы у участников Круглого стола возникли в отношении обязанности по соблюдению конфиденциальности информации, к которой доброволец (волонтер) имеет доступ в процессе добровольческой (волонтерской) деятельности (пп.4. ч. 4 ст. 6), а также обязанности не препятствовать реализации полномочий должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления. Участники Круглого стола опасаются, что это фактически приведет к превращениюдобровольца (волонтера) в бесплатную единицу, обязанную строго подчиняться указаниям органов власти, не имея права действовать без специального разрешения, не имея права разглашать увиденное/услышанное при осуществлении деятельности.
Среди замечаний к тексту Законопроекта наибольшее количество касается понятийного аппарата:
- Законопроект употребляет термины доброволец и волонтер в качестве синонимов, не соотнося их с определением добровольца, установленным действующим Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».
- при определении понятия «получатель помощи добровольца (волонтера)» Законопроект устанавливает в качестве условия получения помощи наличие нужды в такой помощи, но не определяет порядок оценки соблюдения данного условия.
- Законопроект оперирует понятием электронная карта добровольца (волонтера), но при этом не разъясняет, как электронная карта будет соотноситься с книжками волонтера, уже выданными в субъектах России к настоящему моменту. Отнесение на усмотрение субъекта России механизма разработки карт, определение порядка выдачи, содержание и объем информации, да и самого факта их существования, также может привести к серьезной дифференциации подходов в зависимости от решения субъектов России. Данный факт может также повлиять на предоставление форм поддержки, предусмотренных статьей 11 законопроекта, налаживание межрегиональных добровольческих связей, проведение федеральных конкурсов добровольцев и др.
- определение понятия добровольческой (волонтерской) организации (статья 2) предполагает, что это организация, осуществляющая добровольческую (волонтерскую) деятельность. При этом, исходя из данного Законопроектом понятия самой добровольческой (волонтерской) деятельности, она осуществляется на основе свободного выбора лично и безвозмездно, т.е. не может осуществляться юридическим лицом. В связи с этим понятие добровольческой (волонтерской) организации требует корректировки.
- сомнительно введение в Законопроект понятия "группы добровольцев (волонтеров)". Фактически - это незарегистрированное в форме юридического лица общественной объединение. Целесообразно, с точки зрения участников Круглого стола,не вводить в законодательство новые термины для обозначения понятий, уже установленных законом.
- вразрез с действующим законодательством идет определение понятия «координатор добровольцев (волонтеров)». Исходя из необходимости его назначения добровольческой (волонтерской) организацией (ч.4 ст. 9), он является штатной единицей организации. Если это ответственное лицо, то его труд должен оплачиваться, а должностные обязанности должны быть четко определены трудовым договором и/или должностной инструкцией. При введении данного понятия в нормативный акт, НКО, не имеющие финансирования, но работающие с добровольцами, не смогут оплачивать труд, а соответственно иметь в штате данного работника. В связи с этим было бы целесообразно исключить из нормативного акта данное понятие. Координатором добровольцев (волонтеров), по мнению участников Круглого стола, скорее должно выступать не физическое лицо внутри организации, а сама НКО.
Участники Круглого стола отдельно обсудили ряд прав добровольца (волонтера), указанных в статье 6 Законопроекта. Вызывает сомнениезаконность нормы о возможном установлении в договоре, заключенном добровольцем (волонтером) с добровольческой (волонтерской) организацией, запрета на одностороннее расторжение договора, то есть на свободное прекращение добровольческой (волонтерской) деятельности в любое время(пп. 2 ч. 3 ст. 6). В данном случае можно говорить о принудительном труде (человек фактически принуждается без оплаты выполнять работу, которую он не желает выполнять), что, по мнению участников Круглогостола,нарушает нормы международного права и нормы статьи 37 Конституции России. Из текста Законопроекта следует, что добровольческая (волонтерская) организация фактически может подписать с добровольцем договор на выполнение работы на определенный срок без права расторжения договора. В таком случае возникает вопрос, связанный с ответственностью добровольца, например, о размере неустойки, которую доброволецдолжен уплатить НКО в случае нарушения норм договора или при досрочном прекращении выполнения своих обязанностей.
Вызвала вопрос также и целесообразность закрепления права добровольца (волонтера) на первоочередную покупку билетов на все виды транспорта при отправлении к месту осуществления добровольческой (волонтерской) деятельности (пп. 12 ч.3 ст. 6). Механизм приобретения данных билетов никак не урегулирован и абсолютно непонятен.
На основании вышеизложенного участники Круглого стола пришли к выводу, что несмотря на необходимость внесения ряда поправок в отдельные нормативные правовые акты, регулирующие в той или иной мере добровольческие (волонтерские) отношения,данный Законопроект в случае его принятия не будет способствовать широкому развитию института добровольчества в России. Кроме того, с учетом разнонаправленной практики волонтерства в России закон будет требовать постоянных поправок и дополнений, что лишь осложнит работу законотворческой системы, СО НКО и самих волонтеров.
В связи с невозможностью улучшения текста Законопроекта за счет точечных поправок и необходимостью пересмотра концепции Законопроекта, участники Круглого стола рекомендуют депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации отклонить Законопроект в первом чтении.

Автор новости: Владимир Лукьянов

Новости

Комментарии